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张奇林:慈善事业可持续发展论纲

来源:《社会保障评论》   作者:张奇林   点击量:   更新时间:2017-10-30
   内容提要:慈善是指用于公共目的的私人捐赠,是对人类生存与发展需要的一种反应,是一种现实需要。慈善的存续取决于它的“必要独特性”。私人捐赠最能体现慈善本质和慈善精神,是慈善发展的真正动力,也是分析慈善问题的逻辑起点。私人捐赠、慈善组织和政府的互动形成了慈善事业可持续发展的逻辑。被赋予合法地位的慈善部门要不断诠释慈善的合法性。不同的国家可以根据各自的国情选择不同的慈善发展模式和发展道路,培养公民的慈善自觉,设计慈善激励机制,加强慈善组织建设,以实现慈善事业的可持续发展。
 
   关键词:慈善 慈善事业 合法性 可持续发展  
 
   作者简介:张奇林,武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师,公共经济与社会保障系主任,主要研究方向:医疗卫生政策、慈善事业。
 
  慈善是指用于公共目的的私人捐赠①,由于“公共目的”比较抽象和宽泛,我们可以用相对具体的“公共物品”来替代,因此,慈善可以理解为公共物品的私人提供。慈善事业是规范化、组织化和制度化的慈善活动。慈善事业的发展有悠久的历史,在不同国家和不同时期呈现出不同的发展态势。但是,随着环境的改变,各国的慈善事业面临着可持续发展的共同挑战,短期的爆发和曾经的辉煌并不等同长久的存续和兴盛。作为慈善事业长久存续的合法性基础的“必要独特性”(distinctiveness imperative)②是否依然存在?慈善事业可持续发展的逻辑和要求是什么?如何引导慈善资源源源不断地流向慈善领域,实现慈善事业的可持续发展?这些问题都需要从理论上作出回应和阐释。
 
  一、慈善事业可持续发展是一种现实需要
 
  传统社会,人类主要因为自然灾害、贫穷而产生需求,慈善是对这些需求的直接回应,是一个社会的自我修复机制,而且这种回应方式在任何国家的历史时期都存在。现代社会中,自然灾害、贫穷依然困扰着人类。2015年全球有117个国家和地区(54%)遭受灾害,尽管死亡人数、受害人数和经济损失比过去十年的平均水平减少了70.2%、43.7%和56.0%,但依然对人类社会造成毁灭性影响,376起自然灾害造成22765人死亡,1.103亿人受害,经济损失达703亿美元。中国、美国、印度、菲律宾和印度尼西亚是5个最常受打击的国家,占2015年灾害发生总数的29.3%,③我国每年有需要救济的各类灾民近7000万人。④另据新华网报道,2015年全世界仍有8亿多人生活在贫困之中,⑤在中非、马达加斯加、刚果、布隆迪、南苏丹等非洲国家,贫困发生率均在70%以上,⑥我国也有7000多万的农村贫困人口。⑦随着市场经济的发展,财富的集中度越来越高,73%的世界人口(成年人)只拥有2.4%的财富,而0.7%的人口则掌握着高达45.6%的世界财富。⑧
 
  与此同时,环境问题、疾病和健康问题、教育问题、难民问题等也威胁和影响着人类的生存与发展。人类在发展的同时也制造着风险,随着现代化和全球化的深入发展,“人类生活在文明的火山上”。⑨传统的风险和现代的风险交织在一起,使人类的生存体验由“我饿!”转变为“我害怕!”。
 
  关于慈善的产生和存续,经济学家认为它是对市场失灵和政府失灵的回应。市场经济造就了现代社会,市场在追求资源配置效率的同时也带来了许多副产品,现代风险中的许多问题本身就是市场失灵的结果,自然也无法从市场那里找到解决的办法,同时由于公共物品的“非竞争性”和“非排他性”,市场也无法提供社会成员所需要的公共物品,慈善以私人提供公共物品的方式区别于市场机制,也在一定程度上回应市场失灵所带来的问题。传统社会,每当灾害发生,民众最为倚重,也最看重的是政府提供的救济,但政府无力救济或救济不力导致灾民流离失所、饿殍遍野甚至揭竿而起的历史事件屡见不鲜。现代政府的治理能力已大幅提升,提供公共物品和福利服务的能力已不可同日而语,但面临的问题和需要满足的需求也不断攀升,政府不仅在满足社会成员的普遍需求方面捉襟见肘,在应对突发事件、满足民众多样化、特殊性需求方面也力有所不逮,往往难以达到预定的社会目标。慈善在收集需求信息,并及时有效低成本地满足这些需求方面有独特的优势,在公共物品的提供方面弥补和/或补充政府失灵所带来的缺憾。(11)另外,根据汉斯曼恩的“契约失灵”(contract failure)理论,在不对称信息领域或信任缺失的时候,慈善拥有更大的“值得信任感”(trustworthiness),比政府和市场更适合提供公共物品或服务。(12)
 
  当然,也有人质疑慈善在减少贫困,提供公共物品方面“杯水车薪”,“不能产生可靠的资源来对社区需求作出足够的回应”,慈善的“特殊主义”、“家长式作风”、“业余主义”等“志愿失灵”问题,使本来就不充裕的慈善资源在分配、使用和服务的提供方面备受争议,(13)甚至有人认为真正解决贫困问题的方式是自助和互助,批判慈善会使受助者陷入贫困陷阱,长期的慈善行为反而会产生意想不到的“非公益”的效果。(14)这些对慈善的质疑和批评可能来自不同的理念,或源于不同的理论视角,(15)自有其可商榷之处。而且,过于关注慈善的物质属性和公共物品的技术特征容易忽视慈善的道德维度和无形价值。出于道德的慈善行为在改良社会,引导世道人心,增进社会信任,培育社会资本方面有不可替代的作用。2016年9月,习近平主席在二十国集团(G20)领导人第十一次峰会上致辞时说,现在世界基尼系数已经达到0.7左右,超过了公认的0.6“危险线”,必须引起高度关注。(16)我国近十年的基尼系数也一直高居“警戒线”(0.4)之上。基尼系数的高企表明社会共享机制的断裂,共享机制的断裂会导致社会隔阂、冷漠甚至敌视。慈善事业的发展可以形成“公众参与的网络”、“普遍互惠的惯例”和“社会信任的关系”,(17)提升社会的价值认同和追求共同目标的能力。
 
  慈善是“人类对自身生存环境做出的一种反应”,(18)过去的“现实”和现实的“现实”都需要慈善的回应。有学者认为,慈善的传统有两个分支,一种是针对灾难、贫困等眼前的困难和需求的“救济”;另一种是所谓的“公益”,指通过可能的方式去提高生活质量。(19)在与政府和市场的互动中,慈善的内涵和形式不断丰富,并显示出应有的“韧性”。慈善事业的可持续发展有自己的逻辑和要求。
 
二、慈善事业可持续发展的逻辑与要求
 
  慈善资源是慈善事业发展的基础。随着慈善创新的深入,慈善事业赖以发展的慈善资源不断丰富,慈善收入不断增加,主要包括捐赠、政府资助、商业营收、会费、投资收益等,在有些国家,捐赠之外的收入甚至超过了捐赠本身。但是,真正能体现慈善本质和慈善精神的还是私人捐赠。因此,现实生活中普通人的捐赠是我们分析慈善事业可持续发展的逻辑起点。
 
  一个人为什么会捐赠?捐多少?为了更准确地回答这些问题,经济学家习惯用市场决策的方法来分析捐赠者的捐赠行为。一方面收入和捐赠价格(20)会影响捐赠者的捐赠行为,另一方面捐赠者从捐赠中获得的收益也会影响其捐赠行为。在收入和捐赠价格方面,比较一致的看法是,收入越多和价格越低时,人们往往愿意多捐。但捐赠者对这些变量的敏感程度却有不一致的看法,多数研究表明,收入弹性在0.4至0.8之间,价格弹性在-0.5至-1.75之间。(21)在捐赠带来的收益方面,为了便于分析,一般将收益分为公利和私利两类。所谓公利,就是公共利益的实现,主要用慈善组织的产出来度量;所谓私利,就是个人效用的满足,主要包括名誉、威望、“光热”(warm glow)效应、由原罪而生的“承诺”(commitment)等。(22)在西方文献中,大多数学者借助经典的慈善捐赠模型得出的结论是,个人捐赠的动机往往是出于私利(23)。但是经典的捐赠模型可能会误导我们,因为该模型有两个假定,一是人们在收入范围内做捐赠选择时是自由的;二是在一次性捐赠中他人的捐赠额是一定的。这两个假定与捐赠者所处的真实环境并不完全相符。捐赠者在做决定时,对社会规范和规则、社会成员的互动程度、捐赠收益、慈善组织的品质和其他捐赠者的状况等比较敏感,甚至会感受到压力,这就会产生正反两方面的影响,一方面,在追求公益而采取集体行动的过程中,信息的不对称会使个人产生侥幸心理,采取机会主义行动,这是所谓“搭便车”(free-riding)问题产生的根源,“搭便车”行为的存在会减少慈善捐赠,导致公益目标无法实现。但另一方面,社会环境的影响和激励,会减少“搭便车”行为的发生,不至于出现一个人增加捐赠会减少其他人捐赠的情况。因此,慈善资源的管理和激励机制的设计对于维持私人捐赠的持续性至关重要。
 
  慈善组织是各种慈善资源的汇集地,是管理慈善资源的关键。首先是对捐赠收入的管理。尽管对慈善组织而言,资金募集被认为是一种“必要之恶”,是“卑微”的,“不登大雅之堂”,但“一个慈善组织的成功以及对于慈善的真正考验并不在于捐赠或服务,而在于资金募集阶段”。美国是世界上慈善事业最发达的国家,其成功之处就在于“组织性募资的范围和有效性”。(24)其次是对财政平衡的管理。慈善组织的收入来源日益多样化,有来自私人部门的,也有来自政府的;有来自志愿捐赠的,也有来自商业行为的。不同的收入来源代表了不同的资源,各自有不同的激励和偏好,慈善组织要有一个战略来管理这些收入,保持财务的稳定件和资源的充裕性,(25)特别要避免对政府资源的依赖所带来的风险。
 
  同时慈善组织也是实施慈善的组织基础,如果没有慈善组织,许多慈善根本无法实现。无论个体的力量多么强大,能够救助的对象和救助的时间毕竟有限,但通过慈善组织的集聚,个体的力量得以放大;无论个人行善的愿望多么强烈,一些捐赠必须通过慈善组织等指定机构方能实现,如海外捐赠、血液或器官捐赠等。总之,如果没有慈善组织,持续性的私人捐赠和服务是不可能实现的。(26)加强慈善组织的建设实乃重中之重。
 
  虽然慈善与政府分属私人部门和公共部门,对公益的追求使两者紧密地联系在一起,在慈善的发展过程中总能见到政府的影子。公共政策能持久影响流入慈善部门的资源,针对慈善的公共政策主要有三类:补贴、税收和监管。(27)补贴的形式很多,包括直接资助、购买服务、补偿等,是慈善部门的一部分收入来源;尽管早在个人所得税和企业所得税出台之前慈善就已存在,但如今税收政策已成为影响慈善捐赠的主要因素;(28)监管主要是对慈善组织合法地位的审查,对慈善部门的结构会产生重大影响。有学者认为,这三类政策体现了政府在处理慈善问题时的矛盾之处:既补贴他们又限制他们,宣扬他们的美德但又不信任他们,因此,鼓励和压制并举。(29)但我们认为,对慈善公共政策的评价不应过于悲观,适当的监管是对慈善的保护,是慈善事业健康持久发展的重要保证。那种认为政府与慈善部门存在“内在冲突”的观念在现实中往往被放大了。(30)
 
  慈善事业的可持续发展犹如一列奔驰的列车,私人捐赠是动力,慈善组织是驾驶员,政府和政策是助推器和路轨,载着芸芸众生驶往美好的世界。私人捐赠、慈善组织和政府的互动形成了慈善事业可持续发展的逻辑。
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